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政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查中可能存在的問題及對(duì)策研究（下）

■ 姜愛華 張?chǎng)文?常延婕 呂惠英

存在的問題

目前我國政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查相關(guān)工作尚不成熟，有些問題亟待解決。

第一，頂層設(shè)計(jì)需要完善。從法律內(nèi)容上看，雖然2021年頒布的《政府采購需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）對(duì)采購需求調(diào)查的內(nèi)容、方式和情形均有所提及，但規(guī)定表述缺少明確的法律界定，如，第十條規(guī)定中“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購項(xiàng)目歷史成交信息”具體邊界范圍如何，“其他相關(guān)情況”還包括哪些，需求調(diào)查深度、調(diào)查成果轉(zhuǎn)化問題等均沒有明確表述。筆者認(rèn)為，規(guī)定中的模糊表述會(huì)直接影響現(xiàn)實(shí)中的可行性操作，加大采購單位主觀判斷的可能性。從地方法律頒布情況來看，雖然近幾年國家對(duì)需求調(diào)查的重視程度不斷提高，除四川等部分地區(qū)針對(duì)需求調(diào)查、需求論證出臺(tái)了專門的管理辦法，但多數(shù)地區(qū)缺少專門針對(duì)需求調(diào)查工作的明確發(fā)文指導(dǎo)。

從法律效力來看，法律效力的高低直接影響采購單位的重視程度。當(dāng)前，各層級(jí)關(guān)于需求調(diào)查的政策規(guī)范均以管理辦法、指導(dǎo)意見、工作通知等形式出臺(tái)，缺少更為嚴(yán)格的法律法規(guī)對(duì)采購需求調(diào)查，特別是購買公共服務(wù)需求調(diào)查進(jìn)行行為約束。

第二，公眾參與度需要提高。政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的需求調(diào)查需要公眾參與，借助公眾反饋可以更加清晰認(rèn)知服務(wù)的定位。然而，在實(shí)務(wù)中公眾的參與度與參和熱情并不高。一方面，公眾對(duì)政府購買公共服務(wù)的信息了解較少，關(guān)注度也欠缺，僅在官網(wǎng)上發(fā)布公告，公眾的響應(yīng)程度自然不高；另一方面，向公眾征求需求調(diào)查意見時(shí)沒有明確的指向，公共事務(wù)與個(gè)人利益的聯(lián)系不緊密時(shí)，公眾的心理卷入程度低，通常不會(huì)主動(dòng)參與需求調(diào)查工作。

第三，方式工具需要?jiǎng)?chuàng)新。從采購需求調(diào)查方式來看，《管理辦法》中第十條明確要求，采購人以咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，但以上三類調(diào)查方式較為傳統(tǒng)，依賴專家、潛在供應(yīng)商尋找答案，因此，對(duì)專家的專業(yè)素養(yǎng)與供應(yīng)商提供數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性有極高的要求。想要準(zhǔn)確深入地了解公眾服務(wù)需求，離不開大數(shù)據(jù)的支持。從調(diào)查方式實(shí)際應(yīng)用來看，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，公眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)的信息依賴程度不斷提高，采購人僅依靠傳統(tǒng)的需求調(diào)查方式能否有效完成需求調(diào)查工作有待商榷。

第四，內(nèi)部控制需要強(qiáng)化。實(shí)踐中，部分采購單位在需求調(diào)查時(shí)會(huì)存在以下兩種情形。一是采購人或采購代理機(jī)構(gòu)按照“內(nèi)定的”中標(biāo)人（特定供應(yīng)商）的“條件”編制采購需求，專家論證走走過場(chǎng)，使得采購需求論證流于形式。二是采購單位在需求調(diào)查時(shí)在專家選擇問題上缺乏謹(jǐn)慎考量，導(dǎo)致存在參與論證的專家水平有限、缺乏職業(yè)精神、職業(yè)道德意識(shí)薄弱等現(xiàn)象，無職業(yè)道德的專家敷衍了事，只是為了賺取論證費(fèi)，沿襲招標(biāo)（需求）文件規(guī)定的條款，聽之任之，做形式工作；還有部分專家業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，專業(yè)水平欠缺，對(duì)政府采購法規(guī)政策的更新、學(xué)習(xí)和理解不夠全面，對(duì)采購需求中存在的舊操作、違法情況、程序合規(guī)情況等無法甄別，工作得過且過，最終使得需求論證這一過程淪為形式。

第五，結(jié)果應(yīng)用需要落實(shí)。通常，采購需求調(diào)查報(bào)告需要公示，應(yīng)當(dāng)明示項(xiàng)目概況及預(yù)算情況、采購標(biāo)的具體情況、調(diào)查意見、公示時(shí)間、意見反饋方式等內(nèi)容。在公示期限過后，可直接依其按照采購程序進(jìn)行采購。但實(shí)踐中，需求調(diào)查工作雖耗費(fèi)了較大的成本，但效用甚微。一方面，由于需求調(diào)查工作本身的局限性，有的項(xiàng)目需求調(diào)查報(bào)告存在標(biāo)準(zhǔn)模糊不清、采購計(jì)劃不科學(xué)等問題，事倍功半，最終導(dǎo)致需求調(diào)查可行性不高；另一方面，則是人為主觀惡意拒用，有的采購人巧立名目，以各種緣由拒絕采用需求調(diào)查結(jié)果，導(dǎo)致需求調(diào)查結(jié)論束之高閣。

政策建議

結(jié)合政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查中存在的問題，筆者從法律體系、調(diào)查方式、調(diào)查參與主體、監(jiān)管機(jī)制等方面提出以下建議。

第一，健全需求調(diào)查的法律體系。首先，國家應(yīng)以現(xiàn)有政策表述為基礎(chǔ)進(jìn)行內(nèi)容細(xì)化，明確采購單位在購買公共服務(wù)需求調(diào)查中的具體任務(wù)、方式方法，壓實(shí)采購主體責(zé)任，規(guī)范需求調(diào)查流程。其次，地方結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，依托國家政策規(guī)定，盡快頒布針對(duì)政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查的具體辦法意見，為地方采購單位工作提供具體指導(dǎo)。最后，未來可以考慮將需求調(diào)查上升為政府采購法律，從更高法律效力層面闡明需求調(diào)查的目的、內(nèi)容、方式等，完善頂層設(shè)計(jì)，提高違規(guī)成本，從法律層面強(qiáng)化采購人行為約束。

第二，提高需求調(diào)查的公眾參與度。公眾之所以對(duì)政府購買公共服務(wù)需求調(diào)查工作參與度和參與熱情不高，主要是因?yàn)樾畔鬟_(dá)不及時(shí)與信息關(guān)聯(lián)度指向性不強(qiáng)。為此建議：一是完善信息公開制度，加強(qiáng)政府采購信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與公共服務(wù)信息社會(huì)公示網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)發(fā)布需求調(diào)查信息。二是加大對(duì)開展需求調(diào)查工作的宣傳力度，增進(jìn)公眾對(duì)需求調(diào)查工作的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極主動(dòng)參與。三是調(diào)查設(shè)置默認(rèn)選項(xiàng)，合理運(yùn)用默認(rèn)助推機(jī)制。針對(duì)公眾不愿在平臺(tái)主動(dòng)表達(dá)需求的情況，政府可在需求調(diào)查環(huán)節(jié)將近年需求高的公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)為默認(rèn)選項(xiàng)，公眾自行選擇填寫同意與否，從而提高公眾對(duì)公共服務(wù)需求表達(dá)的效率。

第三，創(chuàng)新需求調(diào)查的方式工具。一方面，除了《管理辦法》中明確規(guī)定的三類需求調(diào)查方式外，采購人還可參考企業(yè)市場(chǎng)調(diào)查方法，結(jié)合項(xiàng)目需求特點(diǎn)與實(shí)際情況，靈活選擇網(wǎng)絡(luò)、期刊、交流會(huì)、電話訪問、民意測(cè)評(píng)、實(shí)地調(diào)查等多種方式，利用多元媒介，使采購人一對(duì)多地搜集、征集信息，增強(qiáng)需求調(diào)查的廣泛性和有效性。另一方面，將需求調(diào)查與先進(jìn)技術(shù)手段相結(jié)合，參考英、美等國外發(fā)達(dá)國家在需求調(diào)查中的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)購買公共服務(wù)創(chuàng)建采購網(wǎng)站或工具數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)原始合同數(shù)據(jù)積累，便于采購人參考、統(tǒng)計(jì)歷史合同信息和近期的調(diào)查結(jié)果，從而降低當(dāng)期需求調(diào)查的成本，提高需求調(diào)查效率。

第四，落實(shí)需求調(diào)查的采購人主體責(zé)任。要穩(wěn)步推進(jìn)采購需求論證工作，首先，應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部控制，增強(qiáng)采購人對(duì)需求論證工作的責(zé)任意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到采購需求論證的重要性和必要性。建議設(shè)立專職經(jīng)辦人員，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的主體地位，切實(shí)加強(qiáng)政府采購活動(dòng)的需求論證管理。其次，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技能培訓(xùn)，提高采購人員工作能力與效率，努力學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，按照部門與法規(guī)要求，科學(xué)、合理確定需求論證范圍，選擇論證方式，組織需求論證會(huì)，謹(jǐn)慎認(rèn)真撰寫需求論證報(bào)告，完整清晰反映采購計(jì)劃，切實(shí)發(fā)揮需求論證的作用。

第五，強(qiáng)化需求調(diào)查的專家論證管理。參與論證的專家，一般是在“專家?guī)臁敝谐槿』蚴茄?qǐng)具有相關(guān)專業(yè)水平的人員，專家論證是影響需求論證結(jié)果的關(guān)鍵因素，需要嚴(yán)抓嚴(yán)管。為此建議：一是建立并完善專家論證管理制度體系，明確規(guī)定專家論證的具體職責(zé)和論證內(nèi)容，明確專家的權(quán)利與義務(wù)。二是對(duì)參與論證的專家進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，剔除“摸魚”專家，保證專家水平，參加論證的專家最好是具有5年以上相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，原則性強(qiáng)、作風(fēng)良好且有需求論證工作經(jīng)驗(yàn)的資深專家。三是要注重提高專家評(píng)審水平，定期組織專家培訓(xùn)，充實(shí)培訓(xùn)內(nèi)容，不僅包括政府采購政策法規(guī)和業(yè)務(wù)技能，還要側(cè)重評(píng)審職業(yè)道德與紀(jì)律教育。四是加大專家問責(zé)管理力度，強(qiáng)化論證現(xiàn)場(chǎng)管理，約束論證專家的評(píng)審行為，動(dòng)態(tài)記錄專家的日常評(píng)審行為以及違法違規(guī)行為，形成“動(dòng)態(tài)考核，優(yōu)勝劣汰”的良好機(jī)制，將專家需求論證結(jié)論同《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）“停止評(píng)標(biāo)”情形有機(jī)結(jié)合，對(duì)不稱職的專家實(shí)行“倒查制”責(zé)任追究，加大對(duì)違法違規(guī)的處罰力度，向社會(huì)公示，并納入專家論證的“黑名單”。

第六，完善需求調(diào)查中財(cái)政部門的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)政府采購監(jiān)管是財(cái)政部門的職責(zé)所在，財(cái)政部門要著力創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管水平。一是要將監(jiān)督檢查的重點(diǎn)放在需求調(diào)查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容上，以需求調(diào)查目標(biāo)為準(zhǔn)線，保證需求調(diào)查工作的有效性，加強(qiáng)對(duì)采購需求調(diào)查結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)管與考核，使調(diào)查結(jié)果更好地服務(wù)于政府采購活動(dòng)。二是堅(jiān)決杜絕采購人以各種理由拒絕接收需求調(diào)查結(jié)論行為，對(duì)拒不改正的，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅依法進(jìn)行懲處，真正實(shí)現(xiàn)需求調(diào)查結(jié)果的應(yīng)用。

（作者姜愛華系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，張?chǎng)文认抵醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士生，常延婕系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士生，呂惠英系山東威海市環(huán)翠區(qū)財(cái)政局科員）

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