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3月23日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（下稱“國家網(wǎng)信辦”）公布《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），自6月1日起施行。

(資料圖片僅供參考)

《規(guī)定》專門明確了法制審核程序，規(guī)定存在涉及重大公共利益的；直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系等情形之一的，在網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核，否則不得作出決定。

有專家指出，《規(guī)定》并非《行政處罰法》等法律法規(guī)在網(wǎng)信領(lǐng)域的簡單重復(fù)，而是基于我國現(xiàn)行行政法體系而衍生出的創(chuàng)新性成果。其立足于網(wǎng)信部門在行政執(zhí)法活動中面臨的實(shí)踐難題，全面系統(tǒng)地規(guī)定了行政執(zhí)法程序的基本內(nèi)容，對于實(shí)現(xiàn)依法管網(wǎng)治網(wǎng)意義深遠(yuǎn)。

《規(guī)定》推動我國構(gòu)建實(shí)體程序并重的網(wǎng)絡(luò)法治體系

《規(guī)定》是基于2017年5月公布的《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》全面修訂而成。國家網(wǎng)信辦有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時介紹，當(dāng)前破壞網(wǎng)絡(luò)安全、違法收集個人信息、數(shù)據(jù)泄露等問題時有發(fā)生，嚴(yán)重侵害人民群眾的合法權(quán)益。此次修訂聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全和個人信息保護(hù)等問題，有效規(guī)范了相關(guān)案件的行政執(zhí)法程序，有力維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，《規(guī)定》共五十八條，分為總則、管轄和適用、行政處罰程序、執(zhí)行和結(jié)案、附則五章。其不僅對網(wǎng)信部門行政執(zhí)法地域管轄、級別管轄、指定管轄、移送管轄等制度作出規(guī)定，還針對立案、調(diào)查取證、聽證、決定和送達(dá)等各環(huán)節(jié)的具體程序要求作出全面規(guī)范。

總體來看，中國信通院政策與經(jīng)濟(jì)研究所所長辛勇飛指出，《規(guī)定》調(diào)整完善了網(wǎng)信部門行政執(zhí)法的法律依據(jù)和適用范圍，進(jìn)一步規(guī)范了網(wǎng)信領(lǐng)域行政處罰等執(zhí)法活動，為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)信部門行政執(zhí)法科學(xué)化、規(guī)范化、制度化提供了法治保障，為持續(xù)深化網(wǎng)絡(luò)空間治理和推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實(shí)的法治基礎(chǔ)。

中國法學(xué)會法治研究所研究員劉金瑞表示，《規(guī)定》既規(guī)范和保障了網(wǎng)信部門依法行使行政處罰權(quán)，全面體現(xiàn)了嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法要求，也強(qiáng)化和維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益和程序救濟(jì)，充分彰顯了網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法的“溫度”。有利于推動我國構(gòu)建實(shí)體程序并重的網(wǎng)絡(luò)法治體系，在法治軌道上推進(jìn)我國網(wǎng)絡(luò)治理現(xiàn)代化。

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授趙精武也有類似看法。在他看來，《規(guī)定》不是《行政處罰法》等法律法規(guī)在網(wǎng)信領(lǐng)域的簡單重復(fù)，而是基于我國現(xiàn)行行政法體系而衍生出的創(chuàng)新性成果。其立足于網(wǎng)信部門在行政執(zhí)法活動中面臨的實(shí)踐難題，全面系統(tǒng)地規(guī)定了行政執(zhí)法程序的基本內(nèi)容，對于實(shí)現(xiàn)依法管網(wǎng)治網(wǎng)意義深遠(yuǎn)。

不得對同一違法行為予以兩次以上罰款的行政處罰

管轄權(quán)重疊一直是基層網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過程中面臨的棘手問題?！兑?guī)定》明確，行政處罰由違法行為發(fā)生地的網(wǎng)信部門管轄。違法行為發(fā)生地包括違法行為人相關(guān)服務(wù)許可地或者備案地，主營業(yè)地、登記地，網(wǎng)站建立者、管理者、使用者所在地，網(wǎng)絡(luò)接入地，服務(wù)器所在地，計算機(jī)等終端設(shè)備所在地等。

對當(dāng)事人的同一個違法行為，兩個以上網(wǎng)信部門都有管轄權(quán)的，由最先立案的網(wǎng)信部門管轄。兩個以上網(wǎng)信部門對管轄權(quán)有爭議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，協(xié)商不成的，報請共同的上一級網(wǎng)信部門指定管轄；也可以直接由共同的上一級網(wǎng)信部門指定管轄。上級網(wǎng)信部門接到管轄爭議或者報請指定管轄的請示后，應(yīng)當(dāng)在十個工作日內(nèi)作出指定管轄的決定，并書面通知下級網(wǎng)信部門。

趙精武指出，網(wǎng)信領(lǐng)域的執(zhí)法案件往往具有跨地區(qū)、跨行業(yè)的特征，導(dǎo)致不同地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)均有權(quán)也有義務(wù)對此類案件進(jìn)行管轄。上述規(guī)定系統(tǒng)地明確了管轄權(quán)爭議的解決方式，理清理順網(wǎng)信部門的管轄依據(jù)，有利于更高效地維系網(wǎng)絡(luò)空間秩序。

在處罰方式方面，《規(guī)定》明確對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。

《規(guī)定》體現(xiàn)出的執(zhí)法“既有力度又有溫度”還不止于此。為了打擊遏制個人信息保護(hù)領(lǐng)域的違法行為，《規(guī)定》細(xì)化了個人信息保護(hù)法中關(guān)于查封或者扣押相關(guān)設(shè)備、物品的規(guī)定。

其中要求，對有證據(jù)證明是用于違法個人信息處理活動的設(shè)備、物品，可以采取查封或者扣押措施。采取或者解除查封、扣押措施，應(yīng)當(dāng)向網(wǎng)信部門主要負(fù)責(zé)人書面報告并經(jīng)批準(zhǔn)。情況緊急，需要當(dāng)場采取查封、扣押措施的，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)向網(wǎng)信部門主要負(fù)責(zé)人報告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。網(wǎng)信部門主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。

強(qiáng)化當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利，保障合法權(quán)益

《規(guī)定》就行政處罰程序作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定，包括立案、調(diào)查取證、聽證、行政處罰決定和送達(dá)環(huán)節(jié)。具體而言，網(wǎng)信部門進(jìn)行案件調(diào)查取證，應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)主動向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。必要時，可以聘請專業(yè)人員進(jìn)行協(xié)助。

首次向案件當(dāng)事人收集、調(diào)取證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知其有申請執(zhí)法人員回避的權(quán)利。向有關(guān)單位、個人收集、調(diào)取證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)告知其有如實(shí)提供證據(jù)的義務(wù)。被調(diào)查對象和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，協(xié)助和配合調(diào)查，及時提供依法應(yīng)予保存的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者發(fā)布的信息、用戶發(fā)布的信息、日志信息等相關(guān)材料，不得阻撓、干擾案件的調(diào)查。

趙精武強(qiáng)調(diào)，《規(guī)定》要求被調(diào)查對象和有關(guān)人員提供的相關(guān)材料，僅限于“依法應(yīng)予保存”，而非對所有與案件相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息均有義務(wù)提供?！稐l例》“調(diào)查取證”部分的要求能在保障行政執(zhí)法程序公開透明的同時，確保網(wǎng)信部門能夠獲取全面詳實(shí)的證據(jù)材料，以便精準(zhǔn)作出與案件事實(shí)相當(dāng)?shù)男姓幜P決定。

在行政處罰決定和送達(dá)環(huán)節(jié)，《規(guī)定》強(qiáng)化陳述、申辯等權(quán)利保護(hù)，切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。比如，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)采納。網(wǎng)信部門不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

同時，網(wǎng)信部門及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定前，未依照本規(guī)定向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定，但當(dāng)事人明確放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。

在行政處罰期限方面，《規(guī)定》要求網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。因案情復(fù)雜等原因不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處理決定的，經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長六十日。案情特別復(fù)雜或者情況特殊，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，由上一級網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)人決定是否繼續(xù)延期，決定繼續(xù)延期的，應(yīng)當(dāng)同時確定延長的合理期限；國家網(wǎng)信部門辦理的行政處罰案件需要延期的，由本部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

“這些規(guī)定有利于防止行政處罰案件久拖不決?！眲⒔鹑鸨硎?。

對行政處罰進(jìn)行全過程記錄并歸檔保存

為了保障行政執(zhí)法的公正性和透明性，《規(guī)定》從多方面進(jìn)行了規(guī)范。

國家網(wǎng)信辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《規(guī)定》的亮點(diǎn)之一是對重大行政處罰案件集體討論決定制度進(jìn)行了完善，要求“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。集體討論決定的過程應(yīng)當(dāng)書面記錄?！?/p>

最重要的是，《規(guī)定》還專門明確了法制審核制度。有四項(xiàng)情形之一的：涉及重大公共利益的；直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的以及其他情形——在網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核，否則不得作出決定。

值得一提的是，在從業(yè)人員資質(zhì)方面，《規(guī)定》要求法制審核由網(wǎng)信部門確定的負(fù)責(zé)法制審核的機(jī)構(gòu)實(shí)施。網(wǎng)信部門中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。

此外，網(wǎng)信部門還應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存。網(wǎng)信部門實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對網(wǎng)信部門實(shí)施行政處罰的行為，有權(quán)申訴或者檢舉；網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)有錯誤的，應(yīng)當(dāng)主動改正。